机构报告：7省提前实现“大气十条”目标

起初，这一宗教制定了家内的法律和氏族政权，后来又建立了民法和城市政府。

这不仅是作为马克思主义意识形态在中国的最新发展，也是新时期对中国特色立宪主义理论的重要发展，有助于平息近年来的宪法争议，凝聚宪法认同，真正落实宪法的生命和权威在于实施的基本理念。［28］马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》(第3卷)，人民出版社2002年版，第492页。

［23］伯尔曼在讨论法律的宗教基础时，将自由的民主主义与革命的社会主义奉为世俗宗教，并认为这两者发挥着与传统宗教同样的功能。意识形态将中国共产党与中国人民关联起来，将离散的规则整合成体系，因此，要融贯地解释中国宪法，将中国宪法学打造成科学化的体系，必须对意识形态念兹在兹:科学化的宪法学不应拒绝意识形态，拒绝意识形态的中国宪法学是反科学的。国家与宗教结盟，国家源起于宗教，且与宗教混为一体。［43］［法］雅克·德里达:《马克思的幽灵》，中国人民大学出版社2008年版，第160页。政治宪法学聚焦政治实践，力图为当下的中国宪政实践提供某种体系化的解释，但通常沦为粉饰政治现实的毫无美感的修辞:对道统视而不见，既没有解释现实，也丧失了学术必要的批判功能。

［16］［美］卡尔·J．弗里德里希:《超验正义———宪政的宗教之维》，周勇、王丽芝译，梁治平校，三联书店1997年版，第41页。［33］《共同纲领》是新民主主义革命的产物;五四宪法是从新民主主义向社会主义过渡的产物是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义类型的宪法，它是一个过渡时期的宪法。五、权威性框架下司法审查规范性文件的不同层次 至此，本文已经提出了规范性文件权威性的内涵与外延，当然，规范性文件的权威性可能并不仅仅局限于上述几个方面。

狭义合法性审查需要有法可合，若没有清晰的上位法规范，许多仍然坚持这一标准的判决书即以未抵触上位法为由对规范性文件的效力予以肯定。卡里斯玛型的权威拥有者则以其个人的英雄气概和独特禀赋取得影响力。参见[法]亚历山大·科耶夫：《权威的概念》，姜志辉译，凤凰传媒出版集团、译林出版社2011年版，第13-15页。[32]在本文作者看来，上述国办发通知既不具有行政法规的法源形式，[33]同时也没有继承上位立法的授权，似不应具有权威性。

然而就承担政治责任的角度来解释权威性的产生似乎逻辑略显跳跃，实际上，若从另一个角度解释，这种权威性可被看作一种政治权威。[16] 准确地说，行政的权威性在一定程度上限制而非替代了司法在审查过程中的自治。

但是，正如信息在传递过程中总是会发生一定程度的扭曲和变异，规范性文件在具体化法律规定的过程中基于种种理由也会时常偏离上位法规定，因此，由法院通过司法审查的方式在其合法性方面进行控制尤其必要。法院并不能代替行政机关作出判断，而只是审查其规定是否具有理性的基础。比如，拉兹将权威区分为智识权威(intellectual authority)和实践权威(practical authority)。在此例子中，导师的要求是第一阶的理由，而该研究生自己对研讨会的看法则是第二阶的，第一阶理由优先于第二阶适用，也即具有排他性。

行政机关享有权威的来源只能是制度赋予或自身的专业性。专业性在世界范围内皆是法院尊重行政机关的重要原因。其次，权威的意义在于取代受其影响的主体的自治状态。这一规定正式确认了法院对规章以外的规范性文件具有附带审查权。

[43]本条其余各项主要规定了因失察造成重大事故、案件或者群体性事件等事项。其次，这也不是因为规范的制度权威性效力，显然，并没有任何前述制度权威性因素能够导致法院对于三类规则系统性的差别对待。

[24]Uwe Kischel, Delegation of Legislative Power to Agencies: A Comparative Analysis of United States and German Law, 46 Administrative Law Review 213(1994). [25]J. W. Hampton, Jr. Co. v. United States, 276 U.S.394(1928). [26]A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States, 295?U.S.?495?(1935). [27]United States v. Butler, 297?U.S.?1?(1936). [28]See Mistretta v. United States, ?488 U.S.361?(1989). [29]United States v. Mead Corp., 533 U.S.218, 227(2001). [30]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2007年版，第48页。另外，行政机关的理论权威与其相对制度权威可以并存。

职权性规范的特点在于它仅仅设定了需要被完成的工作，以及概括性的目的，但对行政机关具体实施的方式、范围、目标则没有进行说明，如上部分所述的我国《水法》48条的规定即是典型的职权性规定，且相似的规定不胜枚举。[2]新修改的《行政诉讼法》在第70条有关撤销判决的规定中增加了明显不当这一事由，同样说明立法者希望法院对于行政行为的合理性进行一定程度的审查。相似的还有证监会关于融资融券业务的规定。比如在《最高人民法院公报》公布的盐城市奥康食品有限公司东台分公司诉盐城市东台工商行政管理局食品安全行政处罚案中，[50]法院依照当时的《食品安全法》20条规定，认定GB7718-2004《预包装食品标签通则》可以适用于本案事项，但对于标准本身，法院仅确认其系国家标准，自然应获得适用效力。各个部门的本级政府需要在本地全局的层面上进行通盘规划，而本级政府的上级政府则需要在一个更大的范围内协调行动。对于存有这些权威性事由的规范性文件，法院给予较低程度的审查。

而权威的出现介入到这一自我决定的过程中，提供了替代个体自主意志的权威性理由。虽然美国法院对于立法授权明确性的要求很低，但若要使法院尊重行政机关在授权之下制定的规则，还需要其他条件。

[44]United States v. Mead Corp., 533 U.S.218, 234-39(2001). [45]Chevron U.S.A. v. NRDC, ?467 U.S.837?, 842(1984). [46]Skidmore v. Swift Co., ?323 U.S.134?(1944). [47]参见《中国银行业监督管理委员会关于公开征求银行业消费者权益保护工作指引(征求意见稿)意见建议的公告》。在这种情形中，法院尤其有必要运用比例原则对于规范性文件所规定的方式与其制定目的之间的关系进行考察，判断其合理性。

[29]而行政机关使用公告——评论程序(notice and comment)乃是其运用立法授权的典型例证。[42]当然，两者也可能同时存在，共同作为权威性效力产生的原因。

[37] 不过即便存在这些简化程序的快速通道，美国很多行政机关对法定的规则制定过程实际上也是能回避就回避。[3]北京市石景山区人民法院[2009]石行初字第20号行政裁定书。显然，即便行政具有权威性，但也不至于完全取消法院在审查行政行为方面的自治。所谓直接性最终规则则主要针对程序性的或者没有争议的问题，行政机关在联邦登记上发布规则的时候会设定一个生效日期，在此生效日期前若无争议，则规则生效，若有争议，则需要转入公告评论程序制定。

[20] 但若回到行政与司法的关系当中讨论行政相对司法的权威，本文作者认为其中得以适用的只能是上述各种类型中的卡里斯玛型权威(领袖型权威)和法理型权威。对于国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，根据第64条，法院若认为其不合法，则可以不将其作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

除了宏观的决策本身因承担政治责任并担负治理职责而具有相对制度权威外，其权威性还可以传递给附属于该决策的下级政府部门的配套规则。而政治责任本身也就是一种对于合理性的关怀，其与司法深入审查时的合理性判断可以相互替代，因此，假如最终因为决策失当而造成损失，制定决策的政府机关及其领导人将向代议机关和公众承担决策失误的责任。

这一观点在私法领域或许成立，但在行政法中未必成立。需要考察的问题是，立法机关怎样的表述才算是赋予了行政机关以权威。

对于有可能造成重要影响的规范性文件，若不适当，行政机关的负责人未来可能会受到《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的追究，也可能遭遇人大代表的质询，或者在媒体中引发舆论探讨。[9] 但事实上，在我国，调整法院审查程度的因素并不止这两项，行政权功能在诸多方面也会对行政与司法之间的关系构成影响。[54]参见黄舒芃：《行政命令》，三民书局2011年版，第54页。权威性程度小时，合法性审查强度增大。

[1]单从法律条文而言，由于最高人民法院《座谈会纪要》中指出法院可以判断规范性文件是否合理、适当，因此对于《行政诉讼法》中合法一词的理解可以采取一种广义的路径，即同时包括根据法律规则条文进行判断的合法性以及根据法律原则、精神、权利、价值进行判断的合法性，[2]后一种合法性如《座谈会纪要》中的用词，事实上已经属于合理性的范畴。美国自大萧条时代开始，一直有观点主张法院应当重视行政机关的专业知识，而从对专业问题的审查中抽身而出。

孟国芳、喻仲嘉诉常州市规划局及第三人常州市广景房地产开发有限公司规划行政许可案，江苏省常州市新北区人民法院[2007]新行初字第23号行政判决书。在这一基础之上，本文试图通过对于规范性文件权威性的研究，得出抑制司法审查或者促使司法尊重规范性文件的事由。

[7]最高人民法院[2004]行监字第148号行政判决书。差别对待的原因在于不同规范效力的不同，而此效力即是本文所谓理论权威性所产生的效力。